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徐州市新淮海西路综合管廊建设项目案例
来源: 徐州财政局 发布时间:2017-10-23

一、项目摘要

项目名称:徐州市新淮海西路综合管廊建设项目 (下称本项目)。

项目性质:新建项目。

项目实施机构:徐州市城管局。徐州市政府授权徐州市城管局为本项目的实施机构,负责本项目的准备、采购、监管和移交等具体工作。

建设内容及规模:本项目规划新建综合管廊约3600米,其中沿新淮海西路的干线管廊长度约3500米(三舱1730米,双舱1770米),沿纵一路、纵五路等处的支线管廊长度约100米。管廊容纳电力、通信、给水、燃气、热力等五类管线,同时预留再生水等管线的空间。管廊舱室为2~3舱。总投资约27808.53万元。

建设期:12个月。

合作方式:BOT(BuildOperateTransfer建设-运营-移交

采购方式:公开招标。

中标单位:中国建筑股份有限公司。

项目公司设立情况: 中国建筑股份有限公司占股80%,徐州市新盛基础建设资产管理有限公司占股20%,共同组建徐州中建综合管廊建设投资有限公司。

项目设计运作结构:

二、项目实施要点

(一)项目前期准备

1.项目背景

新淮海西路(徐萧公路~三环西路)位于徐州市西区范围,近年来,随着徐州行政区划和总体规划对西区用地性质的调整,城北生态示范区的建设,黄河故道的二次综合开发以及轨道交通1号线、三环西路高架快速路、徐郑客运专线、雨润新城等项目的开发建设,西区发展迎来的新的历史机遇。

但是徐州市西区的现况基础设施薄弱、系统不平衡,尚无法满足区域协同发展的高标准要求,需要完善、科学、高效的市政基础设施体系来支撑该区域的建设发展和产业运行。

本项目的实施将有力提升徐州市基础设施的建设水平,特别是为综合管廊系统规划、建设与运营管理的进一步发展提供经验与示范,将对徐州市及其周边区域的城市建设、地下空间综合利用与地下综合管廊建设发展起到极大的推动作用,同时也是徐州市市政基础设施建的新名片和对外展示的新窗口。

2.组织保障

徐州市政府于2015年公布了《关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见(试行)》(徐政发〔201519号),为深化投融资体制改革和预算管理制度改革,加强地方政府性债务管理,促进政府职能转变,鼓励和吸引社会资本参与基础设施建设和运营,提出了实施意见。

徐州市城建重点工程PPP项目领导小组办公室印发了《关于徐州市城建重点工程PPP项目限制性边界条件的通知》(徐建重办〔201611号),对徐州当地不同类型的基础设施项目的边界性条件做了详细的指导。

未来在政府的有力推动下,更多的政策指导和支持以及相关法律法规等行业标准将会出台和形成,政府方与社会资本方合作开发更多的项目的意愿将得到加强,政策环境将更加优越。

3.物有所值和财政承受能力要点

项目物有所值选取全生命周期整合程度、风险识别和分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项基本指标,项目规模、全生命周期成本测算准确性和行业示范性三个补充指标,得分大于60分,通过物有所值定性分析。

目前,徐州市级所有PPP项目未来每一年度政府付费和政府可行性缺口补助合计金额占当年一般公共预算支出的比例均不超过10%红线,本项目通过财政承受能力论证。

4.实施方案要点

1)风险分配方案

PPP项目的风险分配机制按照风险最优分配、风险与收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,本着每一风险由最能控制该风险的一方承担,在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

2PPP运作方式

1)本项目属于新建项目;

2)本项目作为市政基础设施工程,对于徐州市社会事业发展意义重大,政府需要对项目进行严格监管;

3)项目建设投资规模较大,需项目公司负责投融资;

4)项目具有持续运营特点,经济效益和社会效益并重,主要依靠使用者付费和政府可行性缺口补助;

5)本项目建设完善了地区配套设施,提高了附近地区居民的生活环境。

参照《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,对比项目特点以及不同PPP模式的适用范围后,徐州市新淮海西路综合管廊建设项目 采取BOT运作方式。
3)交易结构

 投融资结构

1)项目资本金安排

根据《国务院关于调整和完善固定投资项目资本金制度的通知》(国发〔201521号),本项目的最低资本金比例为20%,项目公司按照不低于最低资本金比例的要求组建项目公司。

2)项目融资安排

资本金以外的项目建设资金由项目公司负责筹集,本项目的融资利率不超过中国人民银行五年期以上贷款同期基准利率(随银行基准利率同步调整)。

本项目静态投资约为27808.53万元,具体详见投融资计划表。

投融资计划表

序号

渠道

金额

占总融资比

备注

1

自有资本金

5561.71

20%

 

1.1

政府出资

1112.34

4%

政府方资本金占项目资本金比例20%

1.2

社会资本

4449.36

16%

社会资本资本金占项目资本金比例80%

2

股权融资

0.00

0%

 

3

银行融资

22246.82

80%

 

4

合计

27808.53

100%

 

3)投融资监管

项目公司应对项目工程进行独立核算,每季依照中国现行会计制度和准则编制工程财务报表,财务报表至少应包括独立核算的资产负债表、损益表、现金流量表。该等报表应当于每季度终了日后十日内,报送项目实施机构备案。

政府授权的政府出资方作为项目公司的股东,依《公司法》、《项目公司章程》规定,依法行使股东权利,项目实施机构对社会资本方的投融资行为进行监管。

项目工程竣工后,政府部门对本工程建设投资进行结算审计,最终结算以政府审计结果为准。

项目融资成本按照同期中国人民五年期以上贷款基准利率调整。

4)项目公司组建

本项目公司采用有限公司性质,项目公司中政府授权政府出资方以现金入股,占20 % 股份,并授权政府出资方持股;社会资本以现金入股,占80% 股份。股权出资按照项目资本金计算。

项目公司设立施工部、运营部、综合部和财务部等相关部门。

5地下空间、土地使用权

为明晰资产权属,本项目地下管廊的地下空间及附属设施的建设用地使用权,由徐州市人民政府采用划拨方式保障项目用地及空间使用权,并根据需要由市国土资源局办理土地使用权证。未经法定程序批准,项目公司不得擅自改变项目用地使用权用途、性质。项目合作期满,土地使用权随项目资产的移交一并交还政府。

6)资产权属

本项目建设期内新增项目资产,以及本项目在运营维护期内更新重置投资形成的的资产,在合作期内所有权归项目公司。

回报机制

本项目属于准经营性项目,具有使用者付费基础,采取政府可行性缺口补助的方式。

4)边界条件设置

业务范围

项目合作期内,项目公司应按照国家有关技术规范、行业标准的规定和谨慎运营惯例,对项目设施提供包括管理、维护、养护在内的相关服务,确保本项目设施正常使用。

本项目的运营内容包括但不限于管廊廊体主体工程、综合管廊控制中心、供电系统、照明系统、消防系统、通风系统、排水系统、标识系统、监控报警系统及其他附属配套设施。

土地使用方式

项目公司有权为本项目实施之目的合法、独占性地使用和合法出入项目场地,且该权利在整个合作期内一直保持有效。未经政府批准,项目公司不得变更土地用途,也不得擅自转让、出租、抵押或用于项目之外目的。

调价机制

1)工程变更管理

A.项目公司要求变更的处理

a.项目公司将变更的要求通知设计单位,如果在要求中包括有相应的方案或建议,则应一并报送设计单位;否则,变更要求由设计单位研究解决。在提供审查的变更要求中,应列出所有受该变更影响的图纸、文件清单。

b.设计单位对《工程变更单》进行研究。

c.根据项目公司的授权监理工程师研究设计单位所提交的建议设计变更方案或其对变更要求所附方案的意见,必要时会同有关的承包单位和设计单位一起进行研究,也可进一步提供资料,以便对变更作出决定。

d.项目公司作出变更的决定后由总监理工程师签发《工程变更单》,指示承包单位按变更的决定组织施工。

B.施工承包单位的要求及处理

a.对技术修改要求的处理

承包单位提出技术修改的要求时,应向项目监理机构提交《工程变更单》,在该表中应说明要求修改的内容及原因或理由,并附图和有关文件。

技术修改问题一般可以由专业监理工程师组织承包单位和现场设计代表参加,经各方同意后签字并形成纪要,作为工程变更单附件,经总监批准后实施。

b.工程变更的要求

承包单位应就要求变更的问题填写《工程变更单》,送交项目监理机构。总监理工程师根据承包单位的申请,经与设计、建设、承包单位研究并作出变更的决定后,签发《工程变更单》,并应附有设计单位提出的变更设计图纸。承包单位签收后按变更后的图纸施工。

c.设计单位提出变更的处理

设计单位首先将设计变更通知及有关附件报送项目公司。

项目公司会同监理、施工承包单位对设计单位提交的设计变更通知进行研究,必要时设计单位尚需提供进一步的资料,以便对变更作出决定。

总监理工程师签发《工程变更单》。并将设计单位发出的设计变更通知作为该《工程变更单》的附件,施工承包单位按新的变更图实施。

2)项目工程总投资的认定

项目工程总投资必须经政府部门审核,最终结算以审计结果为准。

3)新增工程量计价方式

A.已标价工程量清单或预算书有相同项目的,按照相同项目单价认定;                

B.已标价工程量清单或预算书中无相同项目,但有类似项目的,参照类似项目的单价认定;

C.变更导致实际完成的变更工程量与已标价工程量清单或预算书中列明的该项目工程量的变化幅度超过10% 的,或已标价工程量清单或预算书中无相同项目和类似项目的,按照合理的成本与利润原则,由双方协商确定变更单价。

绩效考核机制

1)建设期绩效考核

本项目的建设管理绩效考核实行奖罚制度,奖惩具体办法为:

A.若因项目公司的原因导致未能如期通过竣工验收,项目公司除继续承担相关建设义务外,还应就此等延误逐日向实施机构支付按照以下标准规定的违约金:

第一个延误十(10)日内,每日支付5仟元;

第二个延误十(10)日内,每日支付1万元;

第三个延误十(10)日内,每日支付15仟元;

此后延误每日支付2万元。

B.目建造师及施工员、质检员、安全员,在项目建设期内未经项目实施机构同意,不得更换或离开施工现场;否则按天处罚。其中,项目建造师每擅自离开工地1天,扣罚5000/天;施工员、质检员、安全员每擅自离开工地1天,扣罚1000/·天。

C.目一次性竣工验收合格,但在建设期内,由于项目公司原因发生重大安全事故等产生人员伤亡、财产损失的,由项目公司自行承担相关一切责任;

D.目公司进行分包的,应向项目实施机构支付违约金。

E.目一次性竣工验收合格,且获得国家科技进步奖、国家优质工程奖、FIDIC百年工程项目奖中的任何一项或者多项,实施机构奖励项目公司100万元。

对于本项目在建设期对项目公司绩效考核结果确定的奖罚金额,将在给予项目公司在正式运营期第一年的投资回报中进行增减核算。如果项目公司当年的投资回报不足以抵扣罚款金额,对于不足部分,实施机构可兑取项目公司社会资本股东方提交的运营履约保函中的相应金额。

2)运营期绩效考核

A.地下综合管廊行业的自身特点制定考评细则,主要考核项目公司是否按照PPP项目合同约定的标准、时限、质量完成管廊运营维护任务。考核内容包括设施维护、运行、对权属管线单位的监督、应急处置、利益相关者满意度等五个方面。

B.考评采取日常巡查督办、月度(季度)考评、年织考评等形式进行,实行百分制,其中:设施维护35分、设施运行30分、对权属管线单位的监督10分、应急处置15分、利益相关者满意度10分。日常运营维护期巡查发现问题,按附件所列示的考评标准扣分,督办仍未及时整改的加倍扣分。

1)日常监督考评。每日进行巡查,对照考评细则标准发现问题,按考评标准扣分,并下达限期督办整改通知,未按时限期整改的加倍扣分,扣分结果列入当月评成绩。

2)月度(季度)考评。每个月度(季度)集中对综合管廊进行联合检查、随机抽查,对检查发现的问题现场打分,按标准扣分,并对检查问题进行通报。

3)年度考核由项目实施机构会同相关行政主管部门共同实施,具体步聚如下:

1)组成年度考核小组;

2)制定年度考核方案;

3)依据考核办法实施考核;

4)形成考核意见报市政府,并报市绩效办作为绩效考核参考。

C.考核实行100分制,达到80分则全额发放应发放政府可行性缺口补贴;如低于80分,每低1分从应发放政府可行性缺口补贴中扣减50万元(如分数有零头,按150万元折算);如低于60分,应全额扣减当期应发放政府可行性缺口补贴金额;项目公司限期内恢复整改的,经考核确定项目得分并按照本条规定执行政府可行性缺口补贴金额。发生重大质量安全责任事故的实行一票否决,全额扣减应发放政府可行性缺口补贴金额。

在项目合作期间内,项目实施机构有权会同相关行政主管部门根据项目需要修订或变更本管理办法及其实施细则。

股权转让限制

未经项目实施机构事先书面同意,项目公司股东任何一方均不得在其持有的项目公司的全部或部分股权或其他任何权益上设置任何抵押、质押或其他第三方权利或以任何其他形式处置其持有项目公司的全部或者部分股权或任何其他权益,也不得用于本项目之外的任何担保、抵押或质押。

5)监管机制设置

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

6)实施方案批复情况

 项目通过财政局、市政府批复。

7)项目前期工作进展情况

项目完成可行性研究报告和初步设计方案。

5.PPP项目协议要点

1)合同结构

    PPP项目合同从定义和释义、项目范围和期限、先决条件、项目公司、项目的融资、项目用地、项目的建设、验收和竣工、开始运营、延误和放弃、运营维护和移交、股权变更及合同转让限制、付费机制、绩效考核、履约担保、政府承诺、保险、法律变更、不可抗力事件、合作期内市城管局的监管和介入、违约及赔偿、终止和争议解决及其他约定。

2)权利义务关系

项目实施机构权利:

1)政府享有对项目建设决策权。

2)政府享有授权政府出资方入股权。

3)政府享有项目监督、跟踪审计、过程审计、资金监管权。

4)政府方对影响公共利益的事项享有一票否决权。

5)法律、法规赋予政府其他权力(未详事项可在政府框架协议或项目合同另行约定)。

项目实施机构义务:

1)提供建设用地并办理完成相关手续。

2)及时提供项目配套条件。

3)其它政府应承担的义务

项目公司权利:

1享有获取双方约定回报的权利。

2)享有在一定条件下对项目进行再融资的权利,但再融资应增加项目收益且不影响项目的实施、签署再融资协议前须经过项目实施机构的批准。

3)项目公司享有在项目建设期内新增项目资产及项目在运营维护期内更新重置投资形成的资产所有权。

项目公司义务:

1)按照约定提供或筹集项目资金。

2)按照协议要求的技术标准和进度完成项目的投资、建设并提供运营维护服务。

3)接受主管部门对项目安全、服务、质量的监督检查。

4)按规定的时间将项目公司中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、董事会决议等报项目实施机构备案。

5)应遵守和执行的有关环保标准和要求,避免或尽量减少对设施、建筑物和居民的妨害的责任。

政府方出资代表:享有项目公司中股东方的股东权利,按照合同约定提供股权出资的义务。

(二)项目采购

1.市场测试情况

项目吸引力较强,资格预审答疑参与社会资本方积极性较高,市场测试效果良好。

2.资格预审情况

项目资格预审后参与的社会资本方数量符合相关要求,项目顺利进入招标文件公告阶段。

3.预算安排

列入财政预算支出。

4.采购及评审情况

采购完成,中建股份有限公司中标。

5.合同谈判及签署

市城管局依据评审委员会的推荐顺序与排名第一的中标候选人就项目协议进行谈判,中标候选人可谈判的内容仅限于采购文件的规定可谈判部分非核心条款。谈判结束后,与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录,并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示,公示期不少于5个工作日。

(三)项目执行

20161227日,徐州市新淮海西路综合管廊工程PPP项目正式开工建设。

三、项目点评

(一)特色与亮点

1.积极寻找双方战略契合点

本项目是徐州市城管局一项重要的民生工程,政府方战略目标在于按期建成投运,提供高效优质的公共服务,同时深化与央企合作、促 进地方经济发展;社会资本方目标是加大在徐州地区的项目发展力度,提高投资综合效益。项目的实施,符合徐州市高起点的建设标准与定位,美化了城市环境,保证了市政管线的安全运行,实现了政府和企业的双赢。

2.改变政府管理理念

本项目建设对政府传统管理理念具有一定影响,具体主要体现在:促进政府管理方式创新;转变政府管理思维模式;政府主导模式向多元主体协同治理模式转变。

 

(二)问题与建议

目前国内大多数地区均采用直埋成本法和运营成本的空间比例法来确定入廊费和运营管理费标准,并以略微覆盖成本为原则。这些城市的实践对其它城市地下综合管廊项目的收费标准制定实施具有很好的借鉴意义,但实际上仍存在管线企业不愿入廊或长期拖欠入廊费和运营管理费的问题。原因可能在于这些方法看起来是合理的,但不一定被市场接受。比如一次性缴纳入廊费对管线企业来说会形成较大的支付压力,而之前作为独立的新建项目可以获得银行贷款的支持;运营管理费标准以覆盖管廊运营成本为原则确定,看似对管廊企业而言比较吃亏,但对管线企业新增成本来看仍然是很高的。

既然国家价格主管部门提出了市场形成价格的指导意见,除了直埋成本法和空间比例法,是不是可以根据市场实际情况采取更灵活的定价办法。

一方面随着城市的快速发展,我们预计地下空间会逐渐成为城市稀缺资源;另一方面各入廊管线的运作方式不尽相同,比如目前在通信领域有专业的路由运营商,且市场竞争激烈。基于上述两种情况,可以考虑在满足给水、排水、电力、天然气这些公用设施空间的同时多规划出一些如通信等市场需求量大的空间,并采用拍卖等竞争性方式出售管廊空间使用权,以增加管廊项目使用者付费的比例。


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